Les trous béants de Londres

20 février 2016 - Maurice Giroux

Il est surprenant de constater que pour la majorité des historiens canadiens, toutes tendances confondues, ont écrit que les travaux de la Conférence de Londres ne seraient qu’une simple formalité, soit de préciser quelques paragraphes des 72 résolutions de la Conférence de Québec.

Or paradoxalement, autant les 33 délégués de la Province de Québec et des quatre provinces Maritimes n’ont consacré que 10 jours pour terminer leurs travaux – sans compter que Macdonald en avaient rédigé 69 des 72 résolutions-, autant les délégués des trois provinces de Québec, du Nouveau- Brunswick et de la Nouvelle- Écosse ont pris quatre mois pour boucler le dossier avec les autorités britanniques à la Conférence de Londres.

Un mauvais plaisant pourrait penser que si, dans les coulisses, un John A. Macdonald avait eu le temps d’essayer de transformer le système Fédératif, tel qu’adopté adopté à Québec, en une Union législative, autant un George-Étienne Cartier aurait pu tenter de transformer le Régime parlementaire britannique en un système républicain comme celui des États-Unis, tuant du même coup l’épouvantail de l’annexion.

Or l’article 3 des Résolutions de Québec était incontournable :

En élaborant une constitution pour le Gouvernement général, la Conférence, afin de resserrer autant que possible les liens qui nous unissent à la mère patrie et de servir les plus chers intérêts des habitants de ces provinces, désire, autant que le permettront les circonstances, prendre pour modèle la constitution anglaise.

Cet article 3 a non seulement été accepté tel quel par les délégués de Londres, mais le paragraphe a été amplifié substantiellement pour devenir le préambule de l’Acte de l’Amérique britannique Nord, qui solennellement se comme suit encore aujourd’hui :

«Considérant que les Provinces du Canada, de la Nouvelle Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de se fédérer en un dominion placé sous la couronne du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande (26) et régi par une constitution semblable en principe à celle du Royaume-Uni».

Mais du coté de George- Étienne Cartier, il est inutile de penser qu’il aurait voulu troquer le régime parlementaire britannique pour un régime républicain. Bien qu’il avait la possibilité d’imposer ses vues, son attachement inébranlable à la monarchie britannique lui collait à la peau.

Déjà qu’il s’exprimait le plus souvent dans la langue anglaise et non dans sa langue maternelle, il n’était nullement favorable à la démocratie telle que pratiquée en France.

Les trous béants

Outre le dossier de Galt concernant les écoles séparées, qu’il aurait pu bonifier, l’avocat Cartier ne semble pas s’être soucié durant la Conférence de Londres d’établir un processus d’amendement de la future constitution. Le silence complet en cette matière dans les 69 résolutions des délégués des trois provinces en dit long sur leur asservissement à la Couronne et au parlement britannique. Ce silence signifiait que le Canada avait l’obligation de soumettre à Londres toute modification à la constitution. Ce trou ne fut comblé qu’en 1981 dans les circonstances douloureuses que l’on connait.

Cette omission fut largement regrettée et blâmée par le conseiller juridique de la Chambre des communes, Maurice Ollivier, dans son livre publié en 1935.

Même trou béant en ce qui concerne le mode d’entrée de nouvelles provinces au sein de la Confédération canadiennes. Puisque certaines provinces maritimes, soit l’Ile du Prince-Édouard et Terre-Neuve avaient boudé la conférence de Londres pour des raisons de régie interne, il fallait prévoir les modalités d’adhésion, d’autant plus que des provinces de l’Ouest seraient aussi candidates. L’enjeu fondamental de cette question était de savoir si les provinces fondatrices de 1867 devaient être consultées pour toute nouvelle adhésion. Or, plusieurs versions de réponses ambigües ont circulé dans le temps, sans apporter de réponse claire.

- L’Article 10 de la Conférence de Québec dit que Les conditions d’admission dans l’Union du Territoire du Nord-Ouest, de la Colombie britannique et de Vancouver seront déterminées par le Parlement général et approuvées par Sa Majesté; et en ce qui regarde l’admission et les conditions et les conditions d’adhésion de la Colombie britannique ou de Vancouver, il faudra le consentement de la législature locale. L’article 70 des mêmes résolutions stipule : Il faudra réclamer la sanction du Parlement impérial et des parlements locaux pour l’union des provinces selon les principes adoptés par la Conférence.

- L’article 67 de la Conférence de Londres dit simplement : Le Parlement impérial sera prié de sanctionner l’union des provinces selon les principes adoptées par cette Conférence, ce qui répète la résolution précédente, mais qui ne répond pas à la question.

- C’est dans le texte final de l’AABN que l’on retrouve à l’article 146 le mode d’entrée d’autres colonies dans l’Union , mais pour lequel Cartier, trop occupé à fréquenter les princes, les ducs et les lords et aussi à visiter Londres en compagnie de sa maitresse Luce Cuvillier, n’a prévu aucun droit de veto de la province de Québec pour contrer la minorisation, sinon l’assimilation de ses compatriotes :

À la suite d’adresses des chambres du parlement du Canada et des chambres de la législature de l’une ou l’autre des colonies ou provinces de Terre-Neuve, de l’Ile du Prince-Édouard ou de la Colombie britannique, il sera loisible à la Reine, sur et suivant l’avis du conseil privé de Sa Majesté, de décréter l’entrée de cette colonie ou province dans l’union, et, à la suite d’adresses des chambres du parlement du Canada, de décréter l’entrée de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest ou de l’une ou de l’autre, dans l’union. L’entrée se fera, dans chaque cas, aux conditions qui seront stipulées dans les adresses et que la Reine jugera à propos d’approuver, sauf les dispositions du présent acte. Les dispositions de tout décret pris en conseil à cet égard auront le même effet que si elles avaient été décrétées par le parlement du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande.

En attendant la réponse du Parlement anglais au projet de confédération canadienne, George- Étienne Cartier et Lude Cuvillier firent une courte escapade à Rome. Ils se laissèrent ensuite entraîner à Paris où se tenait l’Exposition universelle de 1867, inaugurée par Napoléon III. Au pavillon du Canada-Uni, Cartier apprécia la collection d’insectes et de minéraux qui faisaient fureur, nous précise l’historienne Micheline Lachance, dans son roman historique Lady Cartier publié en 2004 (page 423). Mais pour Cartier il était déjà trop tard pour réparer les pots cassés.

Et dire qu’à l’automne 1858, selon la même auteure, le premier ministre du Canada Uni, George-Étienne Cartier, à son retour d’un voyage à Londres avec une délégation canadienne, s’était vanté d’avoir baisé la main de la Reine Victoria.

Il avait été invité à passer trois jours à son château de Windsor. Sa Majesté m’a reçu comme un prince, avait-il lancé aux journalistes, qui doutaient d’une quelconque avancée du projet de confédération. En revanche la classe politique londonienne avait offert un banquet aux visiteurs. (page 209)

Outre d’avoir pu baisé la main de la Reine Victoria, Cartier aurait pu aussi lui demander que disparaisse le constitution deux dispositions indignes du futur pays, à savoir le droit de réserve (article 55 et de désaveu (article 56), deux dispositions qui furent plus tard périmées et tombées en désuétude ssoit par elles mêmes ou par les tribunaux.

Durant son long séjour à Londres, l’avocat Cartier aurait du aussi corriger l’article 42 de la Conférence de Québec concernant le pouvoir des provinces de modifier elles-mêmes leur constitution interne, en biffant l’expression sauf en ce qui concerne la fonction de lieutenant-gouverneur, dans le but de respecter le pouvoir des provinces.

Autre déboire majeur pour l’autonomie de la Province de Québec : les articles 71 et 72 de la constitution canadienne l’obligent, contrairement aux autres provinces canadiennes, à former un Conseil législatif dont les 24 membres seraient nommés à vie par le Lieutenant-gouverneur du Québec, au nom de la Reine.

Ce chaperon logé dans la Chambre rouge fut aboli en 1968, avait évidemment pour but de surveiller l’Assemblée législative du Québec et de protéger la minorité anglophone.

La liste serait encore longue des mesures vexatoires entérinées par la Conférence de Londres. Une liste plus exhaustive a été déposée 20 ans plus tard par plusieurs premiers ministres provinciaux à la première conférence interprovinciale tenue à Québec en octobre 1887 sous la présidence du premier ministre Honoré Mercier, mais à laquelle Macdonald refuse de se rendre, comme certains autres premiers autres premiers ministres d’ailleurs.

À cette rencontre du 20 octobre 1887 à Québec, les premiers ministres provinciaux de Québec, de l’Ontario, du Manitoba, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick) adoptent des résolutions réclamant plus d'autonomie des provinces.

Ils demandent entre autres de nommer la moitié des sénateurs et indiquent les montants qu'ils aimeraient recevoir d'Ottawa. Ils discutent notamment de l'importance d'augmenter les subsides octroyés par le fédéral aux provinces.

La Conférence interprovinciale de 1887

LES VISÉES CENTRALISATRICES DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

À la fin du XIXe siècle, les relations entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux se détériorent de plus en plus, en raison notamment des imprécisions qui subsistent dans la constitution de 1867 quant à la définition de leurs attributions et de leurs rôles respectifs.

Pour sa part, le premier ministre fédéral, John A. Macdonald, considère que les gouvernements provinciaux sont subordonnés au gouvernement fédéral.

Dans cette optique et voulant en arriver à l’établissement d’un gouvernement central fort, il institue une politique qui, à l’aide du pouvoir fédéral de désaveu et de réserve des lois provinciales, ne laisse aucune initiative aux provinces et freine toute démarche visant à renforcer leur autonomie.

Dès 1873, le premier ministre de l’Ontario, Oliver Mowat, prend tous les moyens politiques et juridiques pour contrecarrer les visées centralisatrices d’Ottawa. Aidé par les avis judiciaires rendus par le Conseil privé de Londres, qui agit alors à titre de tribunal de dernière instance pour le Canada, Mowat réussit à restreindre l’exercice de ce droit de désaveu et à imposer la théorie de l’égalité des deux pouvoirs fédéral et provincial, chacun étant souverain dans son domaine d’activité.

HONORÉ MERCIER, DÉFENSEUR DE L’AUTONOMIE PROVINCIALE

Au Québec, le premier ministre Honoré Mercier va affermir l’opposition à la politique centralisatrice d’Ottawa. Il profite des débats politiques et des effets de la conjoncture économique difficile pour faire de l’autonomie provinciale son principal cheval de bataille.

En 1885, le gouvernement québécois, alors dirigé par John Ross, se plaint de la stagnation des subventions fédérales parce qu’elles ne correspondent pas à l’augmentation de la population et des dépenses encourues par la province.

Ces subventions, avec les revenus dérivés du domaine public, constituent la majeure partie des ressources financières québécoises. Honoré Mercier, devenu premier ministre en 1887, propose la révision décennale de la subvention qui s’appuierait sur les chiffres de la population établis par les recensements. Le gouvernement fédéral refuse.

En mars 1887, quelques semaines après son accession au pouvoir, Honoré Mercier, conscient de la dégradation des relations fédérales-provinciales, lance l’idée d’une conférence des premiers ministres afin d’étudier les relations entre le gouvernement fédéral et les provinces, particulièrement sous leur aspect financier.

CONFÉRENCE INTERPROVINCIALE DU 20 AU 28 OCTOBRE 1887

Spencer Wood, résidence du lieutenant-gouverneur.

(Archives nationales du Canada)

En 1887, se rendant compte que de graves frictions résultent du partage des pouvoirs définis dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et que certaines dispositions restent floues, il présente une liste de 22 sujets qui s’articulent pour la plupart autour de la question de la préservation de l’autonomie des provinces.

En l’absence du premier ministre John A. Macdonald, qui refuse d’y participer, la conférence s’ouvre au Parlement, à Québec, le 20 octobre 1887. Une vingtaine de délégués de cinq provinces s’y présentent, dont les premiers ministres Oliver Mowat de l’Ontario, William S. Fielding de la Nouvelle-Écosse, Andrew G. Blair du Nouveau-Brunswick, John Norquay du Manitoba (le seul conservateur) et, bien sûr, Honoré Mercier du Québec.

Les délégués s’entendent sur 26 résolutions qui se répartissent en deux grandes catégories : d’une part, de meilleurs arrangements financiers pour toutes les provinces et, d’autre part, des modifications constitutionnelles tendant à limiter les pouvoirs du gouvernement central.

Plus précisément, ces modifications ont pour objet l’augmentation des subsides fédéraux basés sur la population, l’abolition du droit fédéral de désaveu, une réforme du Sénat permettant aux provinces d’en nommer la moitié des membres et réduisant à quatre ans la durée de leur mandat, la reconnaissance de la propriété provinciale de toutes les terres publiques, la reconnaissance de la compétence législative provinciale sur certaines matières non prévues par l’acte de 1867, et une redéfinition des frontières provinciales.

De plus, les délégués se prononcent en faveur d’un régime de réciprocité absolue avec les États-Unis. Les représentants provinciaux profitent de leur passage dans la capitale pour assister à divers événements sociaux. Le 20 octobre, les délégués vont visiter le domaine de Spencer Wood, résidence du lieutenant-gouverneur.

Spencer Wood

Le lendemain, une promenade à Montmorency est organisée et le premier ministre du Québec donne une réception au Parlement. Le 28, plusieurs premiers ministres assistent à la prestation de serment du nouveau lieutenant-gouverneur d’allégeance conservatrice, Auguste-Réal Angers.

Par cette conférence, Honoré Mercier a mis en place un mécanisme qui fera dorénavant des premiers ministres provinciaux des acteurs de l’évolution de la fédération canadienne.

Pour la première fois depuis 1867, une majorité de provinces se sont rencontrées à une réunion officielle pour faire le bilan de leur situation et définir précisément leurs revendications. Il est clair qu’après la conférence de 1887, les provinces, ou du moins la plupart d’entre elles, ne sont pas prêtes à accepter le rôle passif et subordonné que certains politiciens fédéraux veulent leur faire jouer.

OTTAWA EST RAPPELÉ À L’ORDRE

De plus, la conférence a joué un rôle important dans l’évolution des droits des provinces en rappelant au gouvernement fédéral l’essence même d’une constitution fédérative. Dans l’avenir, le gouvernement fédéral sera beaucoup plus réticent à utiliser son pouvoir de désaveu, et les différends au sujet de l’interprétation du partage des pouvoirs se règleront devant les tribunaux. À cet égard, dans un avis rendu en 1896, le Conseil privé confirmera l’égalité des deux ordres de gouvernement et l’autonomie des provinces, reconnaissant ainsi leur souveraineté dans leur sphère de compétence législative.

Rencontre des premiers ministres à la Conférence de 1887

Concernant le pouvoir appartenant au gouvernement fédéral d'annuler une loi provinciale, le dernier désaveu d'une loi québécoise est survenu en 1910. Bien que toujours inscrit dans la constitution, ce pouvoir est aujourd'hui tombé en désuétude.

Il en fut de même du pouvoir appartenant au lieutenant-gouverneur de réserver un projet de loi à l'appréciation du gouvernement fédéral, plutôt que de le sanctionner lui-même. Le dernier projet de loi québécois réservé date de 1904. Aujourd'hui, ce pouvoir est tombé en désuétude malgré qu'il soit toujours inscrit dans la constitution.

« Victoria, la Grand-mère de la Confédération - Conférence de Londres : Cent fois sur le métier »

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